全國土地日:嚴防死守15.5億畝永久基本農田“紅線”

2019-06-25 16:09:48來源:中國產經新聞

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??6月25日是第29個全國土地日,今年的活動主題是“嚴格保護耕地節約集約用地”。自然資源部6月16日發文要求:在全國土地日前后,要結合本地實際,充分發揮各政府部門、學術團體、社會組織和有關企業的作用,凝聚工作合力,提升綜合效益。加強與宣傳、教育、文旅、廣電、網信、社會公益組織等部門的協調聯動,組織開展面向社會公眾的各類宣傳活動。
  1986年6月25日,第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過并頒布我國第一部專門調整土地關系的大法———《中華人民共和國土地管理法》。為紀念這一天,1991年5月24日國務院第83次常務會議決定,從1991年起,把每年的6月25日,即土地管理法頒布的日期確定為“全國土地日”。
  土地背景
  土地對于人類來說,其重要性是無可替代的。歷史已證明,文明的盛衰取決于人類對自然資源的開發和利用,其中尤為重要的是土地資源的開發利用。但是人們長期有一種誤解,以為土地是取之不盡、用之不竭的。因此便隨意開墾、種植,直到貧瘠得不堪種植時,就棄它而去,再去開墾新的“處女地”。這就導致了土地的土壤品質惡化和水土流失以及荒漠化。
  當人們明白了土地資源是有限的,具有不可再生的特點時,保護土地就成為了人類共識。
  我國國土包括960萬平方公里的陸地面積和300多萬平方公里的海洋面積。但是,耕地面積僅為15億畝(美國根據衛星照片推算我國有耕地22億畝,聯合國公布我國耕地數為19億畝)。由于我國人口眾多,人均耕地僅約13畝,而世界人均耕地約為41畝。特別是平原面積只占耕地面積的12%,人均僅為1.4畝。我國人口密度為110人/平方公里,是世界平均水平的3倍。
  我國陸地國土資源的特點是“一多三少”,即總量多,人均耕地少、高質量的耕地少、可開發后備資源少。雖然我國現有土地面積居世界第3位,但人均僅及世界人均1/3;耕地面積列世界第2位,而人均排在世界第67位。在這有限的耕地中,干旱退化、水土流失、污染嚴重的耕地占了相當大的比例。后備資源2.01億畝,其中可開墾成耕地的僅1.2億畝。考慮到生態保護的要求,耕地后備資源開發受到嚴格限制,今后通過后備資源開發補充耕地十分有限。
  統計數據顯示,1994年末,我國大陸人口凈增1300多萬人,耕地面積減少1071.7萬畝。其中國家集體建設和個人建房占用耕地為19.3%;自然災害毀地為17.3%;農業結構調整為63.4%。一方面人口在增加,一方面耕地在減少,加劇了人口多耕地少的矛盾。
  2003年3月7日,國土資源部印發的《全國土地開發整理規劃》顯示,我國土地開發整理補充耕地的總潛力約合2.01億畝。其中,土地整理補充耕地潛力約合9000萬畝,占補充耕地總潛力的45%。“十五”期間,通過土地開發整理,全國補充耕地2140萬畝,同期建設占用與災害損毀耕地的面積2022萬畝。但是土地浪費現象卻十分驚人,在“開發區熱”“房地產熱”中,一些地方出現了多占多用、占而不用、閑置擱荒的現象,造成了耕地資源的嚴重浪費。
  2006年,國土資源部對全國土地(未包括香港、澳門和臺灣地區)利用狀況進行調查和逐級匯總的最新結果顯示,截至2006年10月31日,我國耕地面積比上年度末又凈減少了460.2萬畝,已從18.31億畝降至18.27億畝。
  耕地保護
  “國以民為本,民以食為天。”我國的農業問題或者說糧食問題,實際上就是土地問題。在目前我國農業科技和糧食單產沒有重大突破的前提下,必須穩定耕地面積,才能穩定農業、穩定糧食產量,較好地解決我國13億人口的吃飯問題,保證國民經濟和社會的可持續發展。
  在此背景下,珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地就成為我國的基本國策。
  1986年6月25日,第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過并頒布我國第一部專門調整土地關系的大法:《中華人民共和國土地管理法》。《土地管理法》明確規定:嚴格控制耕地轉為非耕地,禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。
  1991年5月24日,國務院第83次常務會議決定:從1991年起,把每年的6月25日,即《土地管理法》頒布的日期確定為“全國土地日”。“全國土地日”是國務院確定的第一個全國紀念宣傳日;我國也是世界上第一個為保護土地而設立專門紀念日的國家。
  2005年10月28日,國務院辦公廳印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確規定:各省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責,省長、主席、市長為第一責任人。同時規定,從2006年起,每五年為一個規劃期,在每個規劃期的期中和期末,國務院對各省、自治區、直轄市各考核一次。
  2008年,黨的十七屆三中全會提出“永久基本農田”這個新概念,明確無論什么情況下都不能改變其用途,不得以任何方式挪作他用的基本農田。
  “永久基本農田”就是我們常說的基本農田。加上“永久”兩字,體現了黨中央、國務院對耕地特別是基本農田的高度重視,體現的是嚴格保護的態度。
  2012年3月,國務院批準了《全國土地整治規劃(2011-2015)》,《規劃》提出了“十二五”期間土地整治的主要目標:高標準基本農田建設成效顯著,補充耕地任務全面落實,農村建設用地整治規范有序推進,城鎮工礦建設用地整治取得重要進展,土地復墾明顯加快,土地整治保障體系更加完善。規劃期內建設旱澇保收高標準基本農田4億畝,經整治的基本農田質量平均提高1個等級,補充耕地2400萬畝,確保全國耕地保有量保持在18.18億畝,糧食畝產能力增加100公斤以上,整治農村建設用地450萬畝。
  2018年2月,國土資源部印發《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》,提出2018年永久基本農田必須堅持農地農用,堅決防止任何單位和個人以任何理由使其“非農化”。一是禁止破壞永久基本農田活動;二是禁止占用永久基本農田植樹造林;三是禁止閑置、撂荒永久基本農田;四是禁止以設施農用地為名亂占永久基本農田。要求以守住永久基本農田控制線為目標,以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點,鞏固永久基本農田劃定成果,完善保護措施,提高監管水平,確保到2020年,全國永久基本農田保護面積不少于15.46億畝,基本形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局。
  2017年9月20日,國土資源部、農業部在北京聯合舉行“永久基本農田劃定成果新聞發布會”。會議公布,從2015年開始,國土部和農業部聯合部署開展永久基本農田劃定工作。截至2017年6月底,全國有劃定任務的2887個縣級行政區實際劃定永久基本農田15.50億畝,已全部落到實地地塊、明確保護責任、補齊標志界樁、完善信息表冊、實現上圖入庫。
  土地利用
  20世紀以來,由于人口急劇增長,人口向城市集中的趨勢和城市占地面積的日益擴大,引起城市用地與國民經濟其他部門用地,特別是與農業用地的矛盾。
  《中華人民共和國土地管理法》明確規定:由國家編制土地利用總體規劃,規定土地用途,將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量,對耕地實行特殊保護。因此,使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。
  按照國務院批準實施的《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》,到2010年,非農建設占用耕地不得突破2950萬畝,全國耕地面積減少要求控制在9661萬畝以內,耕地保有量應控制在19.2億畝。當時預測,我國人口即將達到13億,到2010年,人口將達到14億。屆時,人口對土地的壓力將進一步增大,即使耕地面積保持不減,人均耕地還將減少。
  2003年10月11日至14日,在北京召開的黨的十六屆三中全會明確提出:“要按照保護農民權益、控制征地規模的原則,改革征地制度,完善征地程序”。一要強化土地利用規劃約束和用途管制;二要嚴格區分公益性和經營性兩種不同性質的用地;三要嚴格控制征地規模;四要改進土地征用補償方式。要調整土地收入分配結構,確定補償安置最低標準,給被征地農民以及時、合理的補償,并探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的辦法。
  2004年3月30日,國土資源部和監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標、拍賣或者掛牌出讓隋況執法監察工作的通知》(國土資發[2004]71號),要求各地繼續做好經營性土地使用權招標、拍賣或者掛牌出讓執法監察工作,全面推行并嚴格執行經營性土地招標、拍賣或者掛牌出讓制度,建立健全具體制度和操作規范,認真糾正和嚴肅查處土地出讓中違規操作的問題和違紀違法行為。
  在這個文件中,還明確了2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(國土資源部令第11號)實施后協議出讓土地中的歷史遺留問題,必須在2004年8月31日之前處理完畢,否則土地管理部門有權收回土地。側重從監督檢查和對違法案件的查處角度推進落實經營性土地招標、拍賣或者掛牌出讓制度。
  2014年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出,伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程,農村勞動力大量轉移,農業物質技術裝備水平不斷提高,農戶承包土地的經營權流轉明顯加快,發展適度規模經營已成為必然趨勢。實踐證明,土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路,有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率,有利于保障糧食安全和主要農產品供給,有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收,應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發,積極穩妥地推進。
  2016年6月,經國務院同意,國土資源部會同有關部門組織編制的《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)調整方案》印發實施,對全國及各省(區、市)耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模等指標進行調整,并對土地利用結構和布局進行優化。調整后,到2020年,全國耕地保有量為18.65億畝以上,基本農田保護面積為15.46億畝以上,建設用地總規模控制在4071.93萬公頃(61079萬畝)之內。
  《調整方案》提出,到2020年,我國各地第三輪土地利用總體規劃(2006~2020)實施完成。按照中央部署,編制面向2035年的國家、省、市縣的國土空間規劃,時間緊迫、任務艱巨。2019年必須著力探索并盡快構建起一套國土空間規劃編制的政策及技術基本框架體系,為接下來全面開展國土空間規劃編制提供政策和技術規范遵循。
  2018年是我國土地政策向自然資源政策拓展和轉型的一年。根據《深化黨和國家機構改革方案》,自然資源部的組建標志著我國由過去以實施最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約用地制度為主要內容的國土資源管理階段,在行政管理體制上邁進了樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念、統籌山水林田湖草系統治理的自然資源管理新時代。
  2018年1月3日,國務院辦公廳印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的通知指出,為貫徹落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,守住耕地保護紅線,嚴格保護永久基本農田,建立健全省級人民政府耕地保護責任目標考核制度。從2016年起,每五年為一個規劃期,期中檢查在每個規劃期的第三年開展1次,由考核部門組織開展;期末考核在每個規劃期結束后的次年開展1次,由國務院組織考核部門開展。
  2018年6月,自然資源部發布《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》,提出要大力推進土地利用計劃“增存掛鉤”。要把批而未供和閑置土地數量作為重要測算指標,逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區的新增建設用地計劃安排。
  2018年6月25日是第28個“全國土地日”。自然資源部有關負責人在深圳召開的“全國土地日”座談會上介紹說,我國堅持最嚴格的耕地保護制度,堅守耕地紅線,實施省級政府耕地保護責任目標考核,全面落實耕地占補平衡制度。2017年底耕地面積20.23億畝,劃定永久基本農田15.5億畝并實行特殊保護,大力推進土地綜合整治并建成高標準農田4.8億畝。
  該負責人表示,在全力保障經濟社會發展用地需求,合理安排新增建設用地計劃,提高審批效率,保障了國家重點建設項目和新型工業化、城鎮化、農業現代化與脫貧攻堅用地需求。而土地出讓收益為地方政府推進基礎設施建設和城鎮建設提供了大量資金來源,僅2017年國有土地使用權出讓收入就達到5.2萬億元。
  該會議透露,自然資源部將科學劃定生態保護、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,加快建立統一、協調、權威、完善的國土空間規劃體系,科學統籌各類空間資源配置,優化國土空間格局,提升國土空間資源資產價值,給自然留下更多修復空間,給農業留下更多良田。
  具體來說,就是嚴格耕地管控性保護,盡量“不占少占”;加強耕地建設性保護,做到“補足補優”;健全耕地激勵性保護,搞好“利益調節”;加強耕地保護考核監督,壓實“目標責任”,確保耕地保有量和永久基本農田面積不減少、質量有提升、生態有改善。

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